Pilkada seharusnya berakhir ketika suara selesai dihitung, dan pemenang telah dilantik. Setelah itu, yang bekerja adalah aturan, birokrasi, dan kepentingan publik. Namun dalam banyak pengalaman politik lokal di Indonesia, yang berhenti hanya kontestasi resminya. Jejaring yang dibentuk untuk memenangkan calon terpilih justru tetap hidup sesudah pilkada usai. Tim sukses, makelar politik, elit bisnis lokal, dan orang-orang dekat kepala daerah, tidak bubar dengan sendirinya. Mereka kemudian berganti fungsi, dari mesin elektoral menjadi jaringan yang ikut memengaruhi jabatan, proyek, akses layanan, dan keputusan administratif sehari-hari (Aspinall & Hicken, 2020 ; Berenschot, 2018c).
Titik dimana tim sukses, elit bisnis, makelar, dan ring satu calon terpilih berubah fungsi, adalah titik dimana istilah shadow government menjadi penting. Makna dari istilah tersebut, bukan pemerintah bayangan atau pemerintah kedua, melainkan aktor-aktor informal yang menempel pada struktur formal dan ikut mengarahkan cara pemerintahan dijalankan (Suminar & Gushevinalti, 2020) ; Hidayat, 2007 ; Istiqomah et al., 2017). Kantor pelayanan tetap buka, prosedur tetap ada, rapat tetap berjalan, tetapi keputusan penting sering bergerak di bawah bayang-bayang relasi personal, utang politik, dan transaksi balas jasa.
Literatur tentang politik lokal Indonesia memberi cukup banyak petunjuk mengenai pola ini. Kajian tentang shadow government di Bengkulu menunjukkan bahwa mereka lahir bukan semata karena institusi formal yang lemah, tetapi karena elit di luar struktur legal, bekerja sama dengan pejabat formal dan ikut menentukan arah pemerintahan (Suminar & Gushevinalti, 2020). Studi tentang kasus yang mirip di Provinsi Banten memperlihatkan bahwa investasi politik saat pemilu dibayar kembali melalui akses pada pemerintahan setelah pemilu, terutama lewat jejaring jawara, pebisnis, dan elit lokal (Hidayat, 2007). Di Kota Tegal, keterlibatan aktor di luar pemerintahan dalam mengelola birokrasi bahkan tampak sejak awal masa kepemimpinan kepala daerah (Istiqomah et al., 2017).
Artinya, masalah ini bukan sekadar korupsi elit yang berdiri sendiri, namun soal yang lebih dalam, yaitu berubahnya cara birokrasi bekerja. Ketika promosi, mutasi, dan distribusi posisi dibaca sebagai alat balas jasa, birokrasi tidak akan lagi sepenuhnya bergerak menurut sistem merit dan aturan, tetapi menurut loyalitas dan kedekatan (Ngusmanto, 2016 ; Berenschot, 2018a ; Wahyudi & Al-Ra’zie, 2022). Netralitas otoritas administratif memang tidak runtuh sekaligus, tetapi terkikis pelan-pelan, lewat keputusan yang tampak kecil tetapi berulang.
Banyak birokrat daerah memahami logika itu dengan sangat baik. Penelitian di Kalimantan Barat menunjukkan bahwa sebagian birokrat ikut ke dalam tim pemenangan bukan semata karena pilihan politik pribadi, melainkan karena kepentingan karier (Ngusmanto, 2016). Mereka yang dekat dengan kubu pemenang berharap promosi, rasa aman, dan akses sumber daya. Sebaliknya, mereka yang dianggap tidak loyal menghadapi risiko dicopot, dimutasi, atau dipinggirkan. Dalam situasi seperti itu, netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) bukan hanya sulit dijaga, tetapi menjadi komoditas yang mahal secara politik bagi pegawai yang ingin bertahan.
Temuan tersebut bukan kasus tunggal. Kajian lain menunjukkan bahwa pemilu lokal justru dapat merusak reformasi birokrasi karena pemenang pilkada melihat birokrasi sebagai sumber dukungan yang dapat dibalas dengan jabatan (Berenschot, 2018a). Bukti kuantitatif dari sektor pendidikan juga menemukan lonjakan perekrutan guru kontrak yang bersifat diskresioner pada tahun pemilu (Pierskalla & Sacks, 2019). Ini berarti terjadi politisasi birokrasi yang punya jejak yang cukup nyata dalam praktik pemerintahan daerah.
Persoalannya menjadi lebih serius ketika pola itu turun ke level pelayanan. Pada level ini, pemahaman tentang konsep street-level bureaucracy (birokrat garis depan – yang melayani masyarakat) menjadi relevan. Konsep ini diperkenalkan oleh Michael Lipsky pada tahun 1980. Lipsky merujuk kepada para aktor di garis depan pelayanan publik yang berinteraksi langsung dengan masyarakat dan memiliki pengetahuan mendalam mengenai kebutuhan warga. Mereka menjadi jembatan antara kebijakan pemerintah dan realitas sehari-hari masyarakat.
Birokrat garis depan adalah pegawai yang setiap hari berhadapan langsung dengan warga, apakah di kantor kecamatan, di puskesmas, di sekolah, di dinas sosial, di kantor catatan sipil dan kependudukan, atau loket-loket layanan lain. Secara formal mereka bekerja menurut aturan yang memberikan mereka diskresi atas layanan yang disediakan pemerintah. Namun dalam praktiknya, diskresi mereka sering dibentuk oleh tekanan informal, relasi sosial, dan jaringan perantara (Tidey, 2012 ; Berenschot & Klinken, 2018).
Kajian tentang brokered access menunjukkan bahwa akses warga pada layanan publik di Indonesia kerap dimediasi oleh broker – makelar (Berenschot, 2018b). Kajian tentang everyday state juga memperlihatkan bahwa batas antara negara dan masyarakat seringkali kabur dan tidak jelas, pejabat dapat bertindak sekaligus sebagai aparat formal, kerabat, kawan, atau bagian dari jejaring sosial tertentu (Berenschot & Klinken, 2018). Dalam situasi seperti itu, pelayanan publik mudah dipersonalisasi, dibuat privat. Warga yang punya koneksi cenderung lebih mudah mengakses layanan. “The power of orang dalam”, kata mereka. Warga yang tidak punya akses personal lebih rawan menunggu, tersisih, atau dipaksa mencari perantara.
Pada momentum inilah bahaya shadow government menjelma menjadi nyata. Jika tim sukses dan jejaring patronasenya ikut menentukan karier dan jabatan pegawai, lalu makelar ikut memediasi hubungan warga dengan kantor-kantor layanan, maka keutamaan birokrat lapangan pelan-pelan bergeser. Pelayanan tidak lagi ditentukan oleh persyaratan administrasi atau kepentingan publik, tetapi juga oleh kedekatan, utang budi, loyalitas, dan kalkulasi politik. Shadow government akhirnya tidak berhenti di level elite. Ia masuk sampai ke meja pelayanan.
Dampak akhirnya adalah tata kelola pemerintahan yang rapuh. Good governance yang berantakan. Studi lintas daerah menunjukkan bahwa kualitas local governance cenderung lebih buruk di wilayah yang ekonominya sangat bergantung pada pemerintah, karena politisi memiliki ruang yang lebih besar untuk menjalankan klientelisme (Berenschot & Mulder, 2019). Analisis jaringan korupsi pada era desentralisasi ini juga menunjukkan bahwa pilkada langsung tidak menghapus korupsi, melainkan mengubahnya menjadi jaringan yang lebih luas, lebih rumit, dan lebih banyak memakai perantara antara kepala daerah, birokrat, dan pihak luar (Silitonga et al., 2023). Dalam konteks seperti itu, pelayanan publik sulit benar-benar netral dan melayani publik.
Karena itu, shadow government sebaiknya tidak dibaca sebagai istilah yang sensasional belaka. Shadow government adalah cermin masalah kelembagaan yang menyangkut siapa yang sesungguhnya mengarahkan birokrasi di pemerintahan daerah, dengan logika apa keputusan dibuat, dan untuk kepentingan siapa pelayanan dijalankan. Selama jawaban atas pertanyaan-pertanyaan itu masih banyak ditentukan oleh tim sukses, makelar, dan jejaring informal, maka pilkada memang belum sungguh-sungguh berakhir ketika pemenang diumumkan.
Yang berlanjut sesudahnya adalah rebutan kue pembagian dari dalam pemerintahan. Dan biasanya, warga biasa yang pertama kali merasakan akibat buruknya.
Mawang, 5 Juli 2026
*****
Referensi:
Aspinall, E., & Hicken, A. (2020). Guns for hire and enduring machines: clientelism beyond parties in Indonesia and the Philippines. Democratization, 27, 137–156. https://doi.org/10.1080/13510347.2019.1590816
Berenschot, W. (2018a). Incumbent bureaucrats: Why elections undermine civil service reform in Indonesia. In Public Administration and Development. https://doi.org/10.1002/PAD.1838
Berenschot, W. (2018b). Informal democratization: brokers, access to public services and democratic accountability in Indonesia and India. In Democratization (Vol. 26, pp. 208–224). https://doi.org/10.1080/13510347.2018.1512590
Berenschot, W. (2018c). The Political Economy of Clientelism: A Comparative Study of Indonesia’s Patronage Democracy. Comparative Political Studies, 51, 1563–1593. https://doi.org/10.1177/0010414018758756
Berenschot, W., & Klinken, G. van. (2018). Informality and citizenship: the everyday state in Indonesia. In Citizenship Studies (Vol. 22, pp. 111–195). https://doi.org/10.1080/13621025.2018.1445494
Berenschot, W., & Mulder, P. (2019). Explaining regional variation in local governance: Clientelism and state-dependency in Indonesia. World Development. https://doi.org/10.1016/J.Worlddev.2019.05.021
Hidayat, S. (2007). “Shadow State”?: Business and politics in the province of Banten (pp. 203–224). https://doi.org/10.1163/9789004260436_010
Istiqomah, I., Yuwanto, & Harsasto, P. (2017). Praktik Shadow State Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Pada Periode Kepemimpinan Siti Masitha-Nursoleh di Kota Tegal. In Journal of Politic and Government Studies (Vol. 6, pp. 191–200).
Ngusmanto, N. (2016). Pilkada 2015 and Patronage Practice among Bureaucrat in West Kalimantan, Indonesia. In Asian Social Science (Vol. 12, p. 236). https://doi.org/10.5539/ASS.V12N9P236
Pierskalla, J. H., & Sacks, A. (2019). Personnel Politics: Elections, Clientelistic Competition and Teacher Hiring in Indonesia. In British Journal of Political Science (Vol. 50, pp. 1283–1305). https://doi.org/10.1017/S0007123418000601
Silitonga, M., Wittek, R., Snijders, T., & Heyse, L. (2023). Democratizing corruption: a role structure analysis of Indonesia’s “Big Bang” decentralization. Applied Network Science, 8, 1–26. https://doi.org/10.1007/s41109-023-00535-w
Suminar, P., & Gushevinalti. (2020). The Datk Side of Decentralization: The Emergence of The Shadow State in Indonesia. Humanities and Social Sciences (Vol. 8, pp. 701–709). https://doi.org/10.18510/HSSR.2020.8469
Tidey, S. (2012). Performing the state: Everyday practices, corruption and reciprocity in Middle Indonesian civil service.
Wahyudi, H., & Al-Ra’zie, Z. H. (2022). Birokrasi Sebagai Instrumen Politik Petahana; Kasus Pilkada di Lebong dan Banten. Jurnal Adhikari. https://doi.org/10.53968/ja.v2i1.62